土地闲置费属于罚款吗？

　　土地闲置费属于罚款吗
　　《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）是我国目前制裁行政违法行为的基本法。《行政处罚法》第三条明确了行政处罚法定的原则，即“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。《行政处罚法》第八条对行政处罚的种类作出列举式规定，包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。此外，《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第四条规定，国土资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚。
　　从《行政处罚法》第八条及《国土资源行政处罚办法》第四条关于行政处罚种类的规定看，征收土地闲置费并不属于其明确列举的行政处罚种类之一，《行政处罚法》第八条第（七）款作为兜底条款，将其他行政处罚种类交由法律、行政法规规定。
　　《城市房地产管理法》第二十六条中对满一年未动工开发行为，仅仅规定“可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费”，而没有在此之外再规定可以处以罚款；此外，《城市房地产管理法》在第六章法律责任中列举了违法情形及对应的行政处罚，如罚款、没收违法所得、责令停产停业等，但该等违法情形中并不包括闲置土地；此外，该部分规定对于其他的处理手段，如征收土地闲置费等是否属于行政处罚，并未明确做出规定。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”，那么是否意味着可以据此认定征收土地闲置费属于行政处罚？《行政处罚法》第九条第一款规定“法律可以设定各种行政处罚”，第十条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”，也就是说行政法规对于行政处罚的规定，必须在法律规定的范围内，如果依据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定将征收土地闲置费界定为行政处罚，笔者认为是缺乏法律依据的。
　　国土资源行政主管部门早期关于闲置土地处置文件中，将征收土地闲置费和罚款（行政处罚）作为并列的处理方式，如《国家土地管理局关于切实做好非农业建设闲置土地利用工作的通知》（[1996]国土[建]字第40号）第二条规定，“土地闲置满二年的，依法应收回土地使用权的，要坚决收回；对开发建设前期工作准备就绪，投资落实，已具备开工建设条件，且所建项目符合土地利用规划和国家现行产业政策的，经原审批机关批准可允许继续使用土地，但要明确开发建设期限，并要收取土地闲置费或处以相应的罚款……”。
　　如上所述，从行政处罚的原则、种类等相关规定来看，将征收土地闲置费认定为行政处罚，法律依据并不充分。