第四章 财政法律制度
第一节 预算法律制度
一、预算法律制度的构成
预算法律制度是指国家经过法定程序制定的，用以调整国家预算关系的法律、行政法规和相关规章制度。我国的预算法律制度由《预算法》、《预算法实施条例》以及有关国家预算管理的其他法规制度构成。预算法治是国家在民主基础上依法理财的需要，是提高预算民主化、强化预算监督的需要，也是国家宏观调控的重要手段。
(一)《预算法》
预算法是财政法律制度的核心，而民主的财政是法治国家的基石，因此各国尤其是发达国家都十分重视预算立法，我国也不例外。1951年，政务院就颁布了《预决算暂行条例》，这个条例一直沿用了40年。1991年国务院发布了《国家预算管理条例》。1994年第八届全国人大第二次会议通过《预算法》，自1995年1月1日起施行。该法共分11章79条，章名分别为：总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任和附则。该法是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性法律，是制定其他预算法规的基本依据。它的颁布施行，对于强化预算的分配和监督职能，健全财政预算制度，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，具有十分重要的意义。
(二)《预算法实施条例》及其他法规制度
为了贯彻实施《预算法》，使之更具操作性，为预算及其监督提供更为具体明确的行为准则，国务院于《预算法》施行的同年颁布了《预算法实施条例》，共分为8章79条。它根据预算法所确立的基本原则和规定，对其中的有关法律概念，以及预算管理的方法和程序等作了具体规定。
同时，为了进一步将预算活动纳入法治化的轨道，国务院还于1996年发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，财政部也发布了《预算外资金管理实施办法》(财综字[ 1996] 104号)。在市场经济及法治条件下，财政资金的使用也与市场发生直接联系，需要将其纳入法治轨道，与此相关的是2002年颁行的《政府采购法》。
二、国家预算
(一)国家预算的概念
国家预算是指经法定程序批准的、国家在一定期间内预定的财政收支计划，是国家进行财政分配的依据和宏观调控的重要手段。我国国家预算是具有法律效力的基本财政计划，是国家为了实现政治经济任务，有计划地集中和分配财政收入的重要工具，是国家经济政策的反映。我国的预算收入采用税收等形式，是社会主义经济的内部积累;我国的预算支出，主要用于经济建设和国防、文化、教育、科学、卫生、社会福利等各项事业。
(二)国家预算的作用
国家预算的作用是国家预算职能在经济生活中的具体体现，它主要包括三个方面：
1.财力保证作用。
2.调节制约作用。
3.反映监督作用。
(三)国家预算的级次划分
各级政府的财权大小要通过预算收支范围的划分具体体现出来，而政府活动范围和方向又受到预算收支规模的制约。在现代社会，一般国家都实行多级预算。
我国国家预算级次结构是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求而确定的。我国的国家预算实行一级政府一级预算，共分为五级预算，具体包括：中央预算;省级(省、自治区、直辖市)预算;地市级(设区的市、自治州)预算;县市级(县、自治县、不设区的市、市辖区)预算;乡镇级(乡、民族乡、镇)预算。
不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。
各级预算应当实行收支平衡的原则。
(四)国家预算的构成
1.我国的国家预算，根据政府层次不同可以分为中央预算、地方预算
(1)中央预算
中央预算由中央各部门(含直属单位，下同)的预算组成。中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。所谓“中央各部门”，是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体;所谓“直属单位”，是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。
(2)地方预算
地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位，下同)的预算组成，包括下级政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。所谓“本级各部门”，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、军队、政党组织和社会团体;所谓“直属单位”，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。
2.我国的国家预算，根据预算对象不同可以分为各级总预算和部门单位预算
(1)总预算
总预算是指政府的财政汇总预算。按照国家行政区域划分和政权结构可相应划分为各级次的总预算，如我国的中央总预算、省(自治区、直辖市)总预算、市总预算、县总预算等。各级总预算由本级政府预算和所属下级政府的总预算汇编而成，由财政部门负责编制。下级政府只有本级预算的，下级政府总预算即指下级政府的本级预算;没有下级政府预算的，总预算即指本级预算。
(2)部门单位预算
部门单位预算是指部门、单位的收支预算。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。部门单位预算是总预算的基础，其预算收支项目比较详细和具体，它由各预算部门和单位编制。
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三、预算管理的职权
明确划分国家各级权力机关、各级政府、各级财政部门以及各部门、各单位在预算活动中的职权，是保证依法管理预算的前提条件，也是将各级预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和预算决算的各环节纳入法制化、规范化轨道的必要措施。根据统一领导、分级管理、权责结合的原则，《预算法》明确地规定了各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府、各级财政部门和各部门、各单位的预算职权。
(一)各级人民代表大会及其常务委员会的职权
1.全国人民代表大会及其常务委员会的职权
2.县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会的职权
3.乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权
(二)各级政府的职权
1.国务院的职权
2.县级以上地方各级政府的职权
3.民族乡、镇政府的职权
(三)各级政府财政部门的职权
国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案;具体组织中央和地方预算的执行;提出中央预算预备费动用方案;具体编制中央预算的调整方案;定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。
地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。
(四)各部门、各单位的职权
1.各部门的职权
各部门的预算职权包括：编制本部门预算、决算草案;组织和监督本部门预算的执行;定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。
2.各单位的职权
各单位的预算职权主要包括：编制本单位预算、决算草案;按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。
四、预算收入与预算支出
国家预算由预算收入和预算支出组成。
(一)预算收人
预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。
分税制是分级财政体制，也是税收管理的一种形式。
具体的划分为：
中央政府固定收入包括消费税(含进口环节海关代征的部分)、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等。
地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税。
中央政府和地方政府共享收入主要包括：增值税(不含进口环节由海关代征的部分)：中央政府分享75%，地方政府分享25%。营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。企业所得税：铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享。个人所得税：除储蓄存款利息所得的个人所得税外，其余部分的分享比例与企业所得税相同。资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。印花税：证券交易印花税收入的94%归中央政府，其余6%和其他印花税收入归地方政府。
现行分税制对管理权限的划分大致是这样的：中央税、中央地方共享税、地方税的立法权限一律集中在中央;中央税和中央地方共享税由国家税务局负责征收和管理，共享税中地方分享的部分由国家税务局直接划归地方金库，地方税则由地方税务局负责征收和管理。
(二)预算支出
预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。
其中，中央预算支出是指按照分税制财政管理体制，由中央财政承担并列人中央预算的支出，包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出;地方预算支出是指按照分税制财政管理体制，由地方财政承担并列入地方预算的支出，包括地方本级支出和地方按照规定上解中央的支出。
(三)预算收支范围
预算收入包括：税收收入;依照规定应当上缴的国有资产收益;专项收入;其他收入。
预算支出包括：经济建设支出;教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出;国家管理费用支出;国防支出;各项补贴支出;其他支出。
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五、预算组织的程序
预算组织程序包括预算的编制、审批、执行和调整。
(一)预算的编制
各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。编制预算草案的具体事项由财政部负责部署。预算草案是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划。中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。
1.预算年度
我国国家预算年度采取的是公历年制。《预算法》规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。各项活动主体都必须按照法律规定的时间要求及时地编制预算。
2.预算草案的编制依据
中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。
3.预算草案的编制内容
中央预算的编制内容：(1)本级预算收入和支出;(2)上一年度结余用于本年度安排的支出;(3)返还或者补助地方的支出;(4)地方上解的收入。
中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。
地方各级政府预算的编制内容：(1)本级预算收入和支出;(2)上一年度结余用于本年度安排的支出;(3)上级返还或者补助的收入;(4)返还或者补助下级的支出;(5)上解上级的支出;(6)下级上解的收入。
4.预算草案初步审查
国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。
(二)预算的审查和批复
各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。
(三)预算的执行
各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。
(四)预算的调整
预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。
各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。未经批准，不得调整预算。
(五)决算
决算是对预算执行情况的总结，是预算管理的最终环节。
(六)预决算的监督
1.权力机关的监督
全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。
2.各级政府的监督
各级政府监督下级政府的预算执行;下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。
