本文从四类预算管理的角度对政府财政收支进行解读。

一、财政核算体系简介

1、财政核算体系的定义

政府财政统计核算体系（A System of Government Finance Statistics，GFS）是从经济角度反映一个政府治理国家、管理经济活动运行情况的多功能体系。

政府财政统计核算体系的框架主要涉及四张表：资产负债表、政府运营表、现金来源和使用表、其他经济流量表，四张表之间存在勾稽关系，通过此关系将流量和存量联系起来。

2、我国财政核算体系内涵

（1）分税制财政体制

财政体制是国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限，据以处理国家各级政权之间、国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。1994年我国实行分税制改革后，确立了分税制财政体制，主要包括以下几个方面：

第一、中央与地方支出责任划分：中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出，中央直接管理的社会事业发展支出；地方主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济、社会事业发展支出。

第二、中央与地方收入划分：属于维护国家权益、实施宏观调控的税种属于中央收入；与经济发展直接相关的主要税种由中央与地方分享；适合地方征管的税种为地方收入。

第三、中央对地方转移支付。中央和地方收支划分后，为解决财力分布纵向和横向不均衡问题，中央对地方实施转移支付。

转移支付分为两类，一般性转移支付和专项转移支付。

一般性转移支付由均衡性转移支付、民族地区转移支付等组成，用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，地方政府可统筹安排使用，主要目的是均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。

专项转移支付重点用于 “三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业等领域，以实现特定的宏观政策及事业发展目标，或对中央委托地方事务、中央地方共同事务按其相应资金进行补偿，地方政府必须按规定用途使用。

第四、税收返还和地方上解。税收返还是为保障地方既得利益、顺利推进相关改革设立的，包括增值税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还三项。地方上解主要是指地方按有关法律、法规或财政体制规定上解中央的各项收入，主要包括1994年分税制改革时保留的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。2009年，为简化中央与地方财政结算关系，中央财政将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目。

（2）我国财政预算管理体制

预算管理体制指根据国家各级政权的职责范围划分各级预算收支范围和管理权限，并规定收支划分的方法。预算管理体制是财政体制的核心。

预算管理上，我国实行一级政府一级预算，设立中央、省、自治区、直辖市，设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。国务院编制中央预算草案，并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人民代表大会批准后执行。地方各级预算收支统称为地方财政收支。

在预算编制上，我国目前采用的是复式预算制，将年度内的全部预算收支按照经济性质划分，分别编成两个或两个以上的预算。预算管理分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。

（3）我国财政统计核算体系

我国财政核算工作由财政部负责统计，各级地方政府财政部门负责编制本级地方政府财政报表。统计范围是职能政府，包括行政单位、部分事业单位和部分国有企业。

我国财政核算体系的特点是两个基础一个核心：

财政统计以财政预算和决算为基础。

中国财政统计以统计核算和会计核算相结合的方式进行，各级财政部门对本级的财政收支情况进行会计核算并编制会计凭证，根据凭证登记入账，在年末或月末编制财政收支表，于年末编制年度决算报告和下一年财政预算报告。

财政统计的核心是财政资金的流动，其会计基础是收付实现制。

财政数据的外部体现是财政收支报表，对财政资金来源和使用流量进行统计，由于采用的会计基础是收付实现制，进行统计的主要是现金交易事项。

我国政府财政核算体系框架：以四张财政收支预决算表为中心，关注财政赤字或结余。对外公布的主要有四张报表：

一般公共预算收支决算表、

政府性基金收支决算表、

国有资本经营收支决算表、

社会保险基金收支决算表。

二、一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

1、一般公共预算收入

我国一般公共预算收入总量由两部分构成：全国一般公共预算收入、结转结余及调入资金。其中一般公共预算收入又可分为中央一般公共预算收入和地方一般公共预算收入。结转结余及调入资金主要来源于调入预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素三部分。

其中，

中央一般公共预算收入总量等于中央一般公共预算收入、从中央预算稳定调节基金调入资金、从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入资金三者之和。

地方一般公共预算收入总量等于地方一般公共预算收入与地方财政使用结转结余及调入资金两者之和。地方一般公共预算收入等于地方一般公共预算本级收入与中央对地方税收返还和转移支付收入两者之和。

由于存在中央对地方税收返还和转移支付的部分，全国一般公共预算收入并非中央一般公共预算收入和地方一般公共预算收入简单相加之和，还需要扣除税收返还和转移支付重复计算的部分。同样，全国一般公共预算收入总量也不是中央一般公共预算收入总量和地方一般公共预算收入总量简单相加之和，也需要扣除税收返还和转移支付重复计算的部分。

在全国一般公共预算收支决算表中，一般公共预算收入由中央一般公共预算收入决算表和地方一般公共预算收入决算表汇总而成。进行核算的收入包括税收收入和非税收入。

以2016年一般公共预算收入情况看，2016年全国一般公共预算收入总量的预算数与预算执行情况存在较大的差距，预算执行收入总量比预算收入总量多出7908亿元，其中有5556亿元来自地方财政使用结转结余及调入资金的增加，1780亿元来自中央一般公共预算收入预算调整后增加的收入。预算调整按调整幅度不同可分为全局调整和局部调整。

局部调整经常发生，主要方法有以下几种：

（1）动用预备费。在预算执行中，如果发生较大的自然灾害或经济上的重大变革，发生原来预算没有列入而又必须解决的临时性开支等情况，可以动用预备费。预备费是预算编制时预留的机动资金，动用时须报同级政府批准。

（2）预算追加、追减。这是指在原定预算收支总数不变的情况下，追加、追减预算收入或支出数额。各部门、各单位需要追加、追减收支时，均应编制追加、追减预算，按规定程序报经主管部门或财政部门批准后，财政部门审核并提交各级政府或转报上级政府审定通过后执行。财政部门办理追加、追减预算时须经同级人大常委会批准后，方可执行。

（3）经费流用。又称“科目流用”，是在不突破原定预算支出总额的情况下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金使用用途而形成的资金再分配，而对不同的支出科目具体支出数额进行调整。

（4）预算划转。由于行政区划或单位隶属关系改变，在改变财务关系的同时，相应办理预算划转，将其全部预算划归新接管地区或部门。

2、一般公共预算支出

全国一般公共预算支出总量由三部分构成：全国一般公共预算支出、补充预算稳定调节基金和结转下年支出的资金。为了使我国每年的决算赤字等于预算赤字，在编制预算时，并不编制补充中央预算稳定调节基金和结转下年支出科目的具体数额，而是在决算时视当年的财政实际收支情况和预算赤字确定这两个科目的规模，所以中央一般公共预算支出和中央一般公共预算支出总量的预算数总是相等的，全国一般公共预算支出和全国一般公共预算支出总量的预算数也总是相等的。

全国一般公共预算支出由中央一般公共预算支出和地方一般公共预算支出两部分构成。其中，中央一般公共预算支出包括中央本级支出，中央对地方税收返还和转移支付和中央预备费三部分。中央对地方税收返还和转移支付是中央一般公共预算支出的大头，每年的比重都在60%以上。

转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类。其中一般性转移支付包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付和城乡居民医疗保险转移支付共7项。专项转移支付则包含了按功能分类的19项支出。中央对地方税收返还则包含增值税返还、消费税返还、所得税基数返还、成品油税费改革税收返还和地方上解5部分。

因为存在中央对地方税收返还和转移支付的部分，全国一般公共预算支出并不是中央一般公共预算支出和地方一般公共预算支出简单相加之和，还需要扣除税收返还和转移支付重复计算的部分。同样地，全国一般公共预算支出总量也不是中央一般公共预算支出总量和地方一般公共预算支出简单相加之和，也需要扣除税收返还和转移支付重复计算的部分。

中央一般公共预算支出预算数为中央本级支出、对地方税收返还、对地方转移支付和中央预备费预算数之和。但在决算时，中央一般公共预算支出决算数为中央本级支出、对地方税收返还、对地方转移支付三者决算数之和，并不包含中央预备费。同样地，中央一般公共预算支出总量、全国一般公共预算支出和全国一般公共预算支出总量三者的预算数中包括中央预备费的预算数额，但决算数中并不包含。这主要是为了避免重复计算，因为中央预备费当年决算数小于预算数的部分将转入中央预算稳定调节基金。

全国一般公共预算支出数为中央本级支出数、中央预备费、中央代编的地方财政支出数三项之和。进行核算的支出包括按功能分类的财政支出共计24项。

三、政府性基金预算

政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。政府性基金预算根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，以收定支，具有专款专用性。

1、政府性基金收入

我国政府性基金收入相关收入总量由三部分构成：全国政府性基金收入，上年结转收入和地方政府专项债务收入。其中全国政府性基金收入为中央政府性基金收入与地方政府性基金本级收入两者之和。

中央政府性基金收入总量为中央政府性基金收入、上年结转收入和地方上解收入三者之和。地方政府性基金相关收入为地方政府性基金本级收入，中央政府性基金对地方转移支付收入和地方政府专项债务收入三者之和。

由于在政府性基金预算中也存在中央对地方转移支付的部分，所以全国政府性基金相关收入总量并不是中央政府性基金收入总量和地方政府性基金相关收入两者简单相加之和，还需要扣除重复计算的部分。

2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出可以发行地方政府专项债券。2015年我国首次发行地方政府专项债券1000亿元，2016年发行规模增加至4000亿元，2017年预算增长至8000亿元，近年已增长至3万亿。由于地方政府专项债券列在政府性基金预算下，不进入一般公共预算赤字。

全国政府性基金收入决算表由中央政府性基金收入决算表和地方政府性基金收入决算表汇总而成。进行核算的收入包括按来源分类的37项收入和单独列示的地方政府专项债务收入。全国政府性基金收入决算数为37项收入之和，并不包括地方专项债务收入。

来自地方政府性基金收入中的国有土地出让金收入是我国政府性基金收入的重要来源，如2016年高达80.3%。目前国有土地出让金收入中计提了7项专项资金：农业土地开放资金、国有土地收益基金、住房保障建设资金、农田水利建设资金、教育资金、土地出让业务费、被征地农民保障资金。按收入归属分，政府性基金收入分为中央收入、地方收入以及中央与地方共享收入。具体收入划分如表8。

2、政府性基金支出

我国政府性基金相关支出由两部分构成：中央政府性基金支出和地方政府性基金相关支出。全国政府性基金相关支出等于中央政府性基金支出和地方政府性基金相关支出之和，再减去重复计算的部分（中央对地方的转移支付）。中央政府性基金支出则是中央本级支出与对地方转移支付两者之和。

政府性基金支出进行核算的支出共有38项，除了与政府性基金收入相对应37项支出外，还包括地方政府专项债务收入安排的支出。全国政府性基金支出决算数为38项支出之和，包括地方政府专项债务收入安排的支出。

《预算法》规定：“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”近年来我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，从2015年1月1日起，将政府性基金预算中用于提高基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项基金。

盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用。结转规模较大的，调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。

根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》等有关文件的规定，将政府住房基金、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入、无线电频率占用费、水土保持补偿费5个项目结余资金69.06亿元自2016年起由政府性基金转列一般公共预算；对仍纳入政府性基金预算管理的项目，将其2015年结转超过其收入30%的部分98.12亿元补充预算稳定调节基金。

四、国有资本经营预算

国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。

1、国有资本经营预算收入

我国国有资本经营预算收入总量由两部分构成：全国国有资本经营预算收入和上年结转收入。其中全国国有资本经营预算收入为中央国有资本经营预算收入与地方国有资本经营预算本级收入两者之和。中央国有资本经营预算收入总量为中央国有资本经营预算收入和上年结转收入两者之和。地方国有资本经营预算收入总量为地方国有资本经营预算本级收入和中央国有资本经营预算对地方转移支付收入两者之和。

国有资本经营预算收入是指经营和使用国有财产取得的收入，具体包括以下项目内容：

（1）利润收入，即国有独资企业按规定上交给国家的税后利润；

（2）股利、股息收入，即国有控股、参股企业国有股权（股份）享有的股利和股息；

（3）产权转让收入，即国有独资企业产权转让收入和国有控股、参股企业国有股权（股份）转让收入以及国有股减持收入；

（4）清算收入，即扣除清算费用后国有独资企业清算收入和国有控股、参股企业国有股权（股份）享有的清算收入；

（5）其他国有资本经营收入；

（6）上年结转收入。

2、国有资本经营预算支出

我国国有资本经营预算支出主要由两部分构成：全国国有资本经营预算支出和向一般公共预算调出资金。其中全国国有资本经营预算支出等于中央本级支出与地方国有资本经营预算支出之和。全国国有资本经营向一般公共预算调出资金等于中央向一般公共预算调出资金和地方向一般公共预算调出资金两者之和。

国有资本经营预算以收定支，全国国有资本经营预算支出和全国向一般公共预算调出资金之和等于全国国有资本经营预算收入总量。

国有资本经营预算支出可分为三大类：（1）资本性支出，即向新设企业注入国有资本金，向现有企业增加资本性投入，向公司制企业认购股权、股份等方面的资本性支出；（2）费用性支出，即弥补企业改革成本等方面的费用性支出；（3）其他支出。

五、社会保险基金预算

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式募集的资金，专项用于社会保险的收支预算，即根据国家社会保险和预算管理法律法规建立的反映各项社会保险基金收支的年度计划。

社会保险各项基金预算严格按照有关法律法规规范收支内容、保准和范围，具有专款专用性。在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与一般公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，一般公共财政预算可补助社会保险基金。

社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金，城乡居民基本养老保险基金，城镇职工基本医疗保险基金，居民基本医疗保险基金，工伤保险基金，失业保险基金和生育保险基金。

社会保险基金预算在每年的预算执行报告和预算草案中公布的内容较少，主要包括全国社会保险基金收入、全国社会保险基金支出、本年收支结余和年末滚存结余四部分。另外还公布了社保基金的保险费收入和财政补贴收入。

六、赤字里的秘密

财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素，这些资金实际来源于以前年度财政收入，用于补齐预算赤字和决算时实际财政收支差额之间的缺口，不能再重复列入一般公共预算收入。

考虑以上因素后，财政部对外公布我国财政赤字的计算公式为：财政赤字＝（全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金）-（全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金）。根据每年的中央和地方预算执行情况报告，我们将财政决算科目与上述公式间的关系整理如下：

在预算执行报告和预算草案中，赤字都是指财政赤字。财政赤字等于全国一般公共预算支出总量与全国一般公共预算收入总量两者之间的差额，中央和地方的财政赤字与全国财政赤字算法相同。

我们可以把“一般公共预算支出-一般公共预算收入”定义为“实际赤字”，实际赤字可以度量财政支出与收入之间的真实差额，需要通过实际赤字与名义赤字之间的关系计算得出。

赤字率是衡量财政风险的一个重要指标，是指财政赤字占GDP的比重。根据上述关系，我们计算出2001-2016年财政赤字、实际赤字以及财政赤字率、实际赤字占GDP的比重：

根据上文所述的勾稽关系，实际赤字超过财政赤字的部分由结转结余和调入资金填补，因此，结转结余和调入资金的剩余情况可以视作预算内实际财政赤字上浮的天花板。

随着积极财政政策的加力、减税降费的实施，近年来，多个年份的实际赤字超过了财政赤字。