第二节 政府采购法律制度
一、政府采购法律制度的构成
我国的政府采购法律制度由《政府采购法》、国务院各部门特别是财政部颁布的一系列部门规章，以及地方性法规和政府规章组成。
（一）政府采购法
《政府采购法》是规范我国政府采购活动的根本性法律，也是制定其他政府采购法规制度的基本依据。
（二）政府采购部门规章
财政部颁布有关政府采购的部门规章，以细化《政府采购法》中的原则性规定。如《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等。
（三）政府采购地方性法规和政府规章
各地政府也根据各地的具体情况颁布了规范本行政区域内政府采购活动的地方性法规和政府规章。
二、政府采购的概念
根据《政府采购法》的规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
（一）政府采购的主体范围
政府采购的主体，亦即采购人，是指使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者限额标准以上的货物、工程和服务的国家机关、事业单位和团体组织。《政府采购法》没有将国有企业纳入政府采购的主体范围。
【重点提示】政府采购的主体范围包括国家机关、事业单位和团体组织。但是不包括国有企业。
（二）政府采购的资金范围
政府采购资金为财政性资金。按照财政部的现行规定，财政性资金是指预算内资金、预算外资金，以及与财政资金相配套的单位自筹资金的总和。
（三）政府集中采购目录和政府采购限额标准
政府集中采购目录和采购限额标准由省级以上人民政府确定并公布。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录和政府采购限额标准由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录和政府采购限额标准由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。
（四）政府采购的对象范围
政府采购的对象包括货物、工程和服务。
三、政府采购的原则
《政府采购法》规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。
（一）公开透明原则
公开透明原则，是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动对社会公开，所有相关信息都必须公之于众。
公开透明原则应当贯穿于政府采购全过程，具体体现为以下三个方面：
1.公开的内容。应当公开的政府采购信息包括政府采购法规政策，省级以上人民政府公布的集中采购目录、政府采购限额标准和公开招标数额标准，政府采购招标业务代理机构名录，招标投标信息，财政部门受理政府采购投诉的联系方式及投诉处理决定，财政部门对集中采购机构的考核结果，采购代理机构、供应商不良行为记录名单等。
2.公开的标准。政府采购公开的信息应当符合内容真实、准确可靠、发布及时、便于获得查找等标准。
3.公开的途径。政府采购信息应当在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上向社会公开发布。
（二）公平竞争原则
公平竞争原则要求政府采购活动在确保公平的前提下充分引入竞争机制。因此，公平竞争原则可以进一步划分为竞争性原则和公平性原则。
1.竞争性原则，就是通过引入竞争机制，最大限度地利用供应商之间的激烈竞争，促使政府采购形成对买方有利的竞争局面，从而使政府采购主体采购到优质价廉的商品和服务，以实现政府采购的目标。政府采购竞争的主要方式是招标投标。
2.政府采购的公平性原则主要有两方面的内容：一是机会均等，即政府采购应允许所有有兴趣参加投标的供应商参与竞争，政府采购主体不能无故将希望参加政府采购的供应商排斥在外；二是待遇平等，即政府采购应对所有的参加者一视同仁，给予其同等的待遇。
（三）公正原则
公正原则主要指采购人、采购代理机构相对于作为投标人、潜在投标人的多个供应商而言，政府采购主管部门相对于作为被监督人的多个当事人而言，应站在中立、公允、超然的立场上，对于每位相对人都要一碗水端平、不偏不倚、平等对待、一视同仁、而不厚此薄彼，因其身份不同而施行差别对待。
（四）诚实信用原则
一方面，要求采购主体在项目发标、信息公布、评标、审标过程中要真实，不得有所隐瞒；另一方面，也要求供应商在提供物品、服务时达到投标时做出的承诺，树立相应的责任意识。
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四、政府采购的功能
政府采购具有以下功能：
（一）节约财政支出，提高采购资金的使用效益
实行统一集中的政府采购使采购规模得到扩大，有助于形成政府采购买方市场。与此同时，政府采购充分引入竞争机制并建立对供应商的激励约束机制、这些都使得政府采购主体能够以较低廉的价格购买到高质量的货物、工程和服务，从而起到节约财政支出、提高采购资金使用效益的作用。
（二）强化宏观调控
政府采购作为财政支出的重要组成部分，是实现财政支出政策的重要工具。政府在政府采购市场中处于有利地位，可以通过调整采购规模、采购时间、采购项目、采购规则等方式来实现特定的宏观调控目标。《政府采购法》明确规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。
（三）活跃市场经济
政府采购必须遵循公开、公平、公正的原则，在竞标过程中执行严密、透明的“优胜劣汰”机制，所有这些都会调动供应商参与政府采购的积极性，并能够促使供应商不断提高产品质量、降低生产成本或改善售后服务，以使自己能够赢得政府订单。供应商竞争能力的提高又能够带动整个国内市场经济的繁荣。从国际竞争的角度看，政府采购有助于供应商迈出国门、走向国际市场，提高我国产品在国际市场上的竞争力，并早日进入国际政府采购市场。
（四）推进反腐倡廉
政府采购作为一项制度安排可以从两方面推进政府的反腐倡廉工作。首先，政府采购中的采购人、采购代理机构和供应商三者之间在各自内在利益驱动下所形成的内在相互监督机制，可以促进反腐倡廉；其次，实行政府采购制度的同时也建立了一套外在的监督机制，如法律监督、政府采购主管部门的监督、各级纪检、监察、审计等部门的监督等，这些监督都最大限度地增加了政府采购的透明度、尽可能避免腐败现象的发生。
（五）保护民族产业
政府采购是世界各国为保护民族产业所普遍采用的有效手段。根据我国《政府采购法》的规定，除极少数法定情形外，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。这一规定就体现了国货优先原则，即政府采购保护民族产业的功能。
五、政府采购的执行模式
《政府采购法》规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。
（一）集中采购
集中采购是指由政府设立的职能机构统一为其政府机构提供采购服务的一种采购组织实施形式。按照《政府采购法》的规定，集中采购必须委托集中采购机构代理采购。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。
【重点提示】采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。集中采购必须委托集中采购机构代理采购。
（二）分散采购
分散采购是指由各预算单位自行开展采购活动的一种采购组织实施形式。《政府采购法》规定，采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。
【重点提示】分散采购既可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。
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六、政府采购当事人
政府采购当事人包括采购人、供应商和采购代理机构。
（一）采购人
1.概念。采购人是政府采购中货物、工程和服务的直接需求者。作为政府采购的采购人是依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织；
2.采购人的权利。主要包括：（l）自行选择采购代理机构的权利；（2）要求采购代理机构遵守委托协议约定的权利；（3）审查政府采购供应商的资格的权利；（4）依法确定中标供应商的权利；（5）签订采购合同并参与对供应商履约验收的权利；（6）特殊情况下提出特殊要求的权利，例如，对于纳入集中采购目录属于本部门、本系统有特殊要求的项目，可以实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购；（7）其他合法权利。
3.采购人的义务。主要包括：（1）遵守政府采购的各项法律、法规和规章制度；（2）接受和配合政府采购监督管理部门的监督检查，同时还要接受和配合审计机关的审计监督以及监察机关的监察；（3）尊重供应商的正当合法权益；（4）遵守采购代理机构的工作秩序；（5）在规定时间内与中标供应商签订政府采购合同；（6）在指定媒体及时向社会发布政府采购信息、招标结果；（7）依法答复供应商的询问和质疑；（8）妥善保存反映每项采购活动的采购文件；（9）其他法定义务。
（二）供应商
1.概念。供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。
2.法定条件。《政府采购法》规定，供应商参加政府采购活动应当具备以下条件：（1）具有独立承担民事责任的能力；（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（6）法律、行政法规规定的其他条件。
3.供应商的权利。主要包括：（1）平等地取得政府采购供应商资格的权利；（2）平等地获得政府采购信息的权利；（3）自主、平等地参加政府采购竞争的权利；（4）就政府采购活动事项提出询问、质疑和投诉的权利；（5）自主、平等地签订政府采购合同的权利；（6）要求采购人或采购代理机构保守其商业秘密的权利；（7）监督政府采购依法公开、公正进行的权利；（8）其他合法权利。
4.供应商的义务。主要包括：（1）遵守政府采购的各项法律、法规和规章制度；（2）按规定接受供应商资格审查，并在资格审查中客观真实地反映自身情况；（3）在政府采购活动中，满足采购人或采购代理机构的正当要求；（4）投标中标后，按规定程序签订政府采购合同并严格履行合同义务；（5）其他法定义务。
（三）采购代理机构
1.概念。采购代理机构是指具备一定条件，经政府有关部门批准而依法拥有政府采购代理资格的社会中介机构。
2.采购代理机构分为一般采购代理机构和集中采购机构。一般采购代理机构的资格由国务院有关部门或省级人民政府有关部门认定，主要负责分散采购的代理业务。集中采购机构是进行政府集中采购的法定代理机构，由设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立。
【重点提示】注意一般采购代理机构和集中采购机构在设立权限上的不同。一般采购代理机构的资格由国务院有关部门或省级人民政府有关部门认定，集中采购机构由设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立。
3.义务和责任。其义务和责任主要包括：（l）依法开展代理采购活动并提供良好服务；（2）依法发布采购信息；（3）依法接受监督管理；（4）不得向采购人行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益；（5）其他法定义务和责任。
七、政府采购方式
政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。
1.公开招标。公开招标是指采购人或其委托的政府采购代理机构以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标竞争，从中择优选择中标供应商的采购方式。
2.邀请招标。邀请招标是指采购人或其委托的政府采购代理机构以投标邀请书的方式邀请三家或三家以上特定的供应商参与投标的采购方式。
3.竞争性谈判。竞争性谈判是指采购人或其委托的政府采购代理机构通过与多家供应商就采购事宜进行谈判，经分析比较后从中确定中标供应商的采购方式。
4.单一来源。单一来源是指采购人采购不具备竞争条件的物品，只能从唯一的供应商取得采购货物或服务的情况下，直接向该供应商协商采购的采购方式。
5.询价。询价是指采购人向三家以上潜在的供应商发出询价单，对各供应商一次性报出的价格进行分析比较，按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定中标供应商的采购方式。
八、政府采购的监督检查
各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。其监督检查的主要内容有：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能。除此之外，审计机关、监察机关、社会公众等应当在政府采购的监督中发挥应有作用，集中采购机构、采购人等也应当建立健全内部监督机制。
