第四章 财政法律制度
【本章考情分析】
本章在本书中的重要性最低。考点较少，分值一般不会超过10分。主要涉及单选题、多选题和判断题。主要考点为：国家预算的构成、预算管理职权划分和预算组织程序，政府采购的执行模式、当事人及方式。国库单一账户体系、财政收入收缴与财政支出支付方式与程序。
第一节 预算法律制度
一、预算法律制度的构成
我国预算法律制度由《预算法》、《预算法实施条例》以及有关国家预算管理的其他法规制度构成。
（一）《预算法》
《预算法》是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性法律以及制定其他预算法规的基本依据。
（二）《预算法实施条例》
《预算法实施条例》是行政法规，由国务院制定。
二、国家预算
（一）国家预算的概念
国家预算是指经法定程序批准的国家年度内财政收支计划，是实现财政职能的基本手段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向。
（二）国家预算的作用
国家预算的作用主要包括三个方面：
1．财力保证作用。国家预算既是保障国家机器运转的物质条件，又是政府实施各项社会经济政策的有效保证。
2．调节制约作用。国家预算作为国家的基本财政计划，是国家财政实行宏观控制的主要依据和主要手段。国家预算的收支规模可调节社会总供给和总需求的平衡，预算支出的结构可调节国民经济结构，因而国家预算的编制和执行情况对国民经济和社会发展都有直接的制约作用。
3．反映监督作用。国家预算是国民经济的综合反映，预算收入反映国民经济发展规模和经济效益水平，预算支出反映各项建设事业发展的基本情况。因此通过国家预算的编制和执行便于监督和掌握国民经济的运行状况、发展趋势以及出现的问题，从而采取对策措施，促进国民经济稳定协调地发展。
（三）国家预算的级次划分
我国国家预算级次结构是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求而确定的。我国的国家预算实行一级政府一级预算，共分为五级预算，具体包括：
1．中央预算；
2．省级（省、自治区、直辖市）预算；
3．地市级（设区的市、自治州）预算；
4．县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区）预算；
5．乡镇级（乡、民族乡、镇）预算
【注意】对于不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。
（四）国家预算的构成
我国的国家预算，根据国家政权结构和行政区划的不同，可以分为中央预算、地方预算、各级总预算和部门预算、单位预算。
表4-1 国家预算的构成
| 分类标准 |
分类 |
构成 |
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根据政府层次不同分 |
中央预算 |
（1）由中央各部门（含直属单位）的预算构成。 |
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地方预算 |
（1）由本级政府预算和汇总的下一季总预算构成。 |
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根据预算对象不同分 |
总预算 |
地方各级总预算由本级政府预算和所属下级政府的总预算组成。 |
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部门、单位预算 |
各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。 |
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三、预算管理的职权
根据统一领导、分级管理、权责结合的原则，《预算法》明确地规定了各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府、各级财政部门和各部门、各单位的预算职权。
表4-2 预算管理的职权
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各级人民代表大会的职权 |
全国人民代表大会的职权 |
（l）审查权：审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告； |
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县级以上地方各级人民代表大会的职权 |
（l）审查权：审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告； |
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乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权 |
（l）审查和批准权：审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告； |
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各级财政部门的职权 |
国务院财政部门的职权 |
（1）具体编制中央预算、决算草案； |
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地方各级政府财政部门的职权 |
（1）具体编制本级预算、决算草案； |
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各部门、各单位的职权 |
各部门的职权 |
（1）编制本部门预算、决算草案； |
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各单位的职权 |
（1）编制本单位预算、决算草案； |
【重点提示】注意掌握各级人大、各级财政部门和各部门、各单位在预算管理中职权的区别。此处容易考多选题或者单选题。
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四、预算收入与预算支出
预算由预算收入和预算支出组成。
（一）预算收入
预算收入是指在预算年度内，按照国家有关法规，通过一定的形式和程序，有计划地筹措到的归国家支配的资金，是实现国家职能的财力保证。我国预算收入主要形式包括：税收收入、社会保障缴款、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入、债务收入、其他收入。
1．税收收入
税收收入是指国家按照预定标准，向经济组织和居民无偿地征收实物或货币所取得的一种财政收入。是国家预算资金的重要来源。在我国的税收收入结构中，流转税和所得税居于主体地位。
2．社会保障缴款
社会社会保障缴款是预算的一项专项收入，专门为政府建立的社会保障体系供给资金。我国目前采用收费的形式筹集该类款项。社会保障缴款主要包括：个人社会保障缴款、单位社会保障缴款和其他社会保障缴款，其中个人缴款和单位缴款中又包含养老保险缴款、医疗保险缴款、失业保险缴款、生育保险及工伤保险缴款等。
3．国有资产收益
国有资产收益是指各部门和各单位占有、使用和依法处分境内外国有资产的收益，按照国家有关规定应当上缴预算的部分。主要包括：(1)资本性收入。(2)产权出售收入。
4．专项收入
专项收入是指根据特定需要由国务院批准或经国务院授权由财政部批准，设置、征集和纳入预算管理、有专项用途的收入。主要包括：征收排污费收入、征收城市水资源费收入、教育费附加收入等等。
5．债务收入
债务收入是政府以信用方式在国内外筹集的预算收入，主要用于弥补预算收支的缺口和筹集公共投资资金。它包括国内债务收入和国外债务收入，前者包括短期债券、中长期债券和其他债券，后者包括国外政府借款、国际组织借款、国外债券、其他国外借款等。
6．其他收入
(二)预算支出
预算支出是国家为实现其职能，通过法定的预算程序对预算收入进行再分配的活动。预算支出按用途可分为：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出；对外援助支出；其他支出等。
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五、预算组织程序
（一）预算的编制
1．预算年度
我国国家预算年度采取的是公历年制。《预算法》规定：预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。各预算活动的主体都必须按照法律规定的时间要求及时地编制预算。
2．预算草案的编制依据
（1）法律、法规；
（2）国民经济和社会发展计划以及有关的财政经济政策；
（3）本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；
（4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；
（5）上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。
3．预算草案的编制内容
表4-4 预算草案的编制内容
| 中央预算的编制内容 |
地方各级政府预算的编制内容 |
|
（1）本级预算收入和支出； |
（1）本级预算收入和支出； |
（二）预算的审批
1.预算的审批机构
在我国，国务院和各级政府有预算提案权，预算的批准权力属于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
2．预算的审批权限
我国《预算法》规定：全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，批准中央预算；县级以上地方各级人民代表大会审查本级预算草案，批准本级预算。
3．预算的审批程序
具体来说，各级人民代表大会审批预算的过程分为两个阶段：
一是初审阶段；初审是指在召开人民代表大会之前，由各级人民代表大会财经委员会和有关的专门委员会对预算草案内容进行初步审查。
二是审查和批准阶段。审查和批准阶段是指预算草案获人民代表大会的审查批准。
最后是预算的批复。按《预算法》的要求，财政部应当自全国人民代表大会批准中央预算之日起30日内，批复中央各部门预算，中央各部门应当自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算；县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算，地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起l5日内，批复所属各单位预算。
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(三)预算的执行
国家预算经法定程序批准之后即进入执行阶段，预算执行是把国家预算收支计划由可能性变为现实的必需阶段，是整个预算管理工作的中心环节。
1．预算执行的组织机构
我国预算执行的机构有各级政府、各级政府财政部门、预算收入征管部门、国家金库、各有关部门和各有关单位。具体如下：
(1)国务院和地方各级人民政府
国务院作为国家最高行政机关，负责组织中央和全国预算的执行；地方各级政府负责组织本级政府预算和本行政区域内总预算的执行，并负责对本级各部门和所属下级政府预算执行进行检查和监督。
(2)财政部和地方各级财政部门
在预算执行中，具体负责组织执行的职能机构是财政部和地方各级财政部门。财政部在国务院领导下，具体负责组织国家预算的执行工作。地方各级财政部门在同级政府领导下，统一负责组织预算收入和预算支出的执行。
(3)各级预算收入征收机构
主要包括税务部门、海关和财政机关。税务部门主要负责征收并管理各项工商税收、企业所得税和国家交办的其他收入任务的执行；海关主要负责关税的征收管理，并代理税务机关征收进出口货物的增值税、消费税和其他有关税收；财政机关主要征收不由税务部门监缴的国有企业上缴利润以及其他收入。
(4)预算支出的执行机构
分别由财政部门、各主管拨款和贷款的银行及主管财务部门负责。国家指定或委托办理拨款和贷款的银行有：①中国建设银行和国家开发银行；②中国农业银行和中国农业发展银行。
(5)政府预算资金的出纳机构
预算资金的收纳、保管和拨付，即出纳业务，由国家金库(简称国库)负责办理。中国人民银行代理国库业务，并代理中央级事业单位经费的限额拨款。
(6)国民经济各部门
预算收入主要来自国民经济各部门，预算支出都要通过各部门、各单位分配和使用。各部门、各单位在预算执行中要：①正确执行部门单位预算，根据国家政策规定积极培养财源、组织收入，按规定向国家缴纳应缴预算收入；②按支出预算和财政、财务制度的规定，办理各项支出；③对单位的各项经济业务进行会计核算，编制会计报表；④定期向主管部门和同级财政部门报告部门单位预算的执行情况，并接受预算管理部门的监督。
2．国家预算收入的执行
(1)预算收入执行的基本要求
国家预算收人执行工作由财政部门统一负责组织，其基本要求是：①组织预算收入与促进生产发展相结合；②组织预算收人与坚持政策相结合；③组织预算收入与遵守法律法规相结合；④抓好国家预算收入执行的日常管理，保证预算收入的真实性。
(2)预算收入的缴库方式和缴款程序
按照现行国库制度的规定，国家预算收入缴库共有三种方式：①就地缴库，指不论企业的隶属关系，企业向政府缴纳的各种款项一律在企业所在地，由开户银行以转账的方式向国库缴款；②集中缴库，指基层缴款单位和企业应缴的预算收入先通过银行汇缴到主管部门，再由主管部门汇总并定期集中缴入主管部门所在地金库或国库经收处；③自收汇缴，指由缴款单位或缴款人直接向基层征收机关(税务机关、海关)缴纳款项，再由征收机关将所收款项
汇总缴入国库或国库经收处。
(3)预算收入库款的划分和报解
预算收入库款的划分是指国家对于每天收纳入库的预算收入，根据预算管理体制的规定划分和计算中央预算收入额和地方各级预算收入额。
预算收入库款的报解是指在划分收入的基础上，按规定程序和方法将各级预算收入的库款分别报解各级国库，相应增加各级财政金库存款，以保证各级预算及时取得预算收入。
(4)预算收入的退库
国库收纳预算收入的退付，必须在国家规定的退库项目范围内，按照规定的审批程序办理。属于下列范围，可以办理收入退库：①由于对工作疏忽，发生技术性差错需要退库的；②改变企业隶属关系办理财务结算需要退库的；③企业按计划上缴税利，超过应缴数额需要退库的；④财政部明文规定或专项批准的其他退库项目。
预算收入的退库，由各级国库办理，国库经收处只办理库款收纳，不办理预算收入的退付。预算收入库款的退库，应按预算收入的级次办理。中央预算收入退库，从中央级库款中退付；地方各级预算固定收入的退库，从地方各级库款中退付；地方预算分成收入的退库，按规定的分成比例，分别从上级和本级库款中退付。
各级预算收入的退库，原则上通过转账办理，不支付现金。除个别特殊情况，必须退付现金时，财政、征收机关应从严审查核实，在收入退还书上加盖“退付现金”的明显戳记。
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3．国家预算支出的执行
(1)预算支出执行的基本要求
国家预算支出执行工作在国家统一领导下由财政部门负责组织指导和监督，各个支出预算机关具体负责执行。执行的基本要求有：①坚持按支出预算执行；②加强预算支出管理；③讲求资金使用效益。
(2)国家预算的拨款原则
预算拨款应坚持下列原则：①按预算计划拨款；②按事业进度拨款；③按核定的资金用途拨款；④坚持按预算级次拨款。
(3)国家预算的拨款程序和方法
国家预算支出的拨款由主管部门提出申请，财政部门审查后签发拨款凭证，由国库审查拨款凭证无误后在同级财政存款额度内支付，一般只办转账，不支付现金。
国家预算的拨款方法有划拨资金和限额拨款两种。划拨资金指主管单位根据国家核定的支出预算和季度分月用款计划填写经费拨款申请书，财政部门审核同意后签发拨款凭证，通过国库办理库款拨付手续，直接把预算资金转入主管部门在银行开立的“经费存款户”，再由主管部门开出银行结算凭证，通过开户银行将其“经费存款户”中的预算资金转拨到所属单位的“经费存款户”中，由用款单位按照预算规定的用途使用。
限额拨款指财政部门根据主管部门的申请，在核定的年度内分期下达一个预算额度，用款单位在限定的额度内根据事业进度随时从开户银行支取或转拨经费限额，并定期由财政机关统计国库结算限额支出的一种拨款管理办法。
（四）预算的调整
1.预算调整的基本概念
预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总额发生变化，总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加，而发生的预算收支指标的增减变化。
2．预算调整的法律规定
(1)各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，该调整方案必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准；未经批准，不得调整预算。
(2)未经批准，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反上述规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。
(3)地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。
(4)各单位、各部门的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按财政部的规定报经批准。
3．预算调整的程序
各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；县级以上各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
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六、决算
(一)国家决算的概念
国家决算是指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府预算执行的总结。
(二)国家决算的意义
具体表现在以下几方面：
1．国家决算是国家政治经济活动在财政上的集中反映。
2．国家决算反映国家预算执行的结果。
3．国家决算为经济决策提供依据。
4．国家决算便于公告预决算信息，促进民主理财。
(三)国家决算的组成
国家决算由决算报表和文字说明两部分组成，包括中央级决算和地方总决算。
中央级决算由中央主管部门的行政事业单位决算、企业财务决算、基本建设财务决算、国库年报和税收年报等汇总而成。地方总决算由省(市、自治区)总决算汇总而成，省(市、自治区)总决算由本级政府决算及所属设区的市、自治州的总决算汇总而成。设区的市、自治州的总决算由本级政府决算及所属县、自治县、不设区的市、市辖区的总决算汇总而成，县、自治县、不设区的市、市辖区的总决算由本级政府决算及其所属乡、民族乡、镇总决算汇总而成。
各级政府的本级决算由同级主管部门汇总的直属单位的单位决算、企业财务决算、基建财务决算等汇总而成。
(四)国家决算的编制
1．编制要求
(1)准确性(2)完整性(3)及时性
2．编制程序和方法
(1)编制程序
我国决算的编制程序是从执行预算的基层单位开始的，在搞好年终清理和结算的基础上，根据决算编报办法的规定和决算表格的内容，自下而上编制、审核和汇总，最后由财政部将中央决算和地方财政总决算汇编成政府决算。
(2)编制方法
①单位决算的编制方法。预算年度终了后，各基层预算单位都必须在搞好年终清理、结清会计账目的基础上，及时、正确、完整地编制单位决算。基层单位决算编成后，连同单位决算说明书，报送上级单位。上级单位连同本单位决算汇总报送主管部门，汇编成部门的汇总决算。然后由主管部门报送同级财政部门，作为财政部门汇编财政总决算的依据。
②总决算的编制方法
总决算是各级总预算的执行结果，由各级财政部门在收到同级主管部门报送的汇总部门决算后，连同总决算会计账簿的有关数字进行审核后汇总编制。各级财政部门同时要编制总决算说明书。
(五)国家决算的审查和批准
1．决算审查的内容
对决算的审查主要从以下三个方面进行：
（1）政策性审查
政策性审查主要是从贯彻执行党和国家的各项方针、政策、财政制度、财经纪律等方面进行审查分析。具体内容包括：收入审查、支出审查、结余审查、资产负债审查。
（2）技术性审查
技术性审查主要是对决算报表的数字关系方面进行审查。主要包括以下几个方面：数字关系审查、决算完整性和及时性审查。
（3）预算管理审查
主要审查是否正确执行了预算管理体制规定的财政上下级之间的留解比例以及各级财政收支平衡情况。
2．决算草案的批准
财政部编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。
国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不妥当之处，需要撤销批准该项决算决议的，应当提请本级人大常委会审议决定，经审议决定撤销的，该下级人大常委会应当责成本级政府依法重新编制决算草案并提请本级人大常委会审查和批准。
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七、预决算的监督
（一）预决算监督的含义
预决算监督是指监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整乃至决算等活动的合法性和有效性实施的监察和督导，它属于财政监督的重要组成部分。
《预算法》规定：“地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告，批准本级预算和本级预算执行情况的报告；各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级决算。”
(二)预决算监督的原则
1．依法监督
2．以事实为依据
3．监督与服务相结合
4．专业监督与群众监督相结合
5．一般监督与重点监督相结合
6．道德教育与法纪制裁相结合
(三)预决算监督方法
预决算监督的方法一般分为事前监督、日常监督和事后监督。
1．事前监督
具体表现为：在年度财政总预算、企业财务收支计划、基本建设财务收支计划以及行政事业单位预算的编制之前，对这些计划的编制、审核、批准过程进行的监督。
2．日常监督
日常监督是指在财政总预算、单位预算以及各项财政收支计划执行过程中的监督。
3．事后监督
事后监督是指在预算、财务事项发生后，通过定期执行情况的检查进行的监督。
(四)预决算监督体系
根据监督主体的不同，可以将其分为两类：国家监督和社会监督。
1．国家监督
国家监督包括国家权力机关、司法机关和行政机关的监督，即立法监督、司法监督和行政监督。
2．社会监督
社会监督即非国家机关的监督则指各政党、各社会组织和公民以多种形式、多种手段和多种途径广泛地、积极地、主动地参与公共预决算实施的一种监督。
